作者： 陈益刊
受疫情冲击、经济下行、楼市、土地市场低迷等影响，地方财政收入下滑，而民生、债务等刚性支出不减，收支矛盾加剧。
近日，中国财政科学研究院发布的《2022年地方财政经济运行调研报告》（下称《报告》），从更多的视角，让外界了解基层财政的现实困难。
财政部数据显示，去年全年地方一般公共预算本级收入同比下降2.1%，地方政府性基金预算本级收入同比下降21.6%。去年全国地方一般公共预算支出比上年增长6.4%；地方政府性基金预算支出比上年下降4.7%。
由于地方本级收入受到明显冲击，地方更加依赖中央对地方转移支付维持基本运转。2022年中央对地方转移支付为9.71万亿元。《报告》称，转移支付成为地方政府维持基本运转的主要资金来源，2022年地方财政自给率为48.4%，比上一年下降4.3个百分点，地方财政脆弱性风险日益上升。
为了对冲经济下行压力，近些年地方发债规模大增，相应还本付息压力也增加。地方偿还本金可以依赖借新还旧，但利息必须要财政资金偿还，2022年地方政府债券利息突破1万亿元，达到11211亿元，同比增长近21%。
《报告》称，地方债付息增速较快，冲击基层政府可用财力。一些地区债券利息规模快速增长，叠加疫情冲击、土地出让等收入下滑影响，对基层财政承受能力的冲击较大。例如，西部某县2020~2022年债务利息年均增长10.66%，每年在“三保”（保基本民生、保工资、保运转）的前提下，难以有多余的预算资金偿还政府债务利息。
《报告》显示，地方政府债券利息支付占地方政府综合财力的比重从2019年的2.56%上升至2022年的3.98%。如果考虑利用财政资金还本，地方利用财政资金偿还本息占地方政府综合财力的比重从2019年的3.2%上升至2022年的5.35%。
基层财政库款保障水平也是观察基层财政运行情况的一个窗口。从库款管理要求看，0.3是一个临界值，这意味着库款可保障辖区内9天（30天×0.3=9天）的支出需求。若低于0.3临界值，则会触发库款保障预警。
《报告》称，财政收支增速分化，加剧基层财政库款保障压力。
中国财政科学研究院针对全国521个市县的调研数据显示，有37.04%的地区库款保障水平低于0.3的临界值，有7.68%的地区勉强维持在0.3的临界值水平。近50%市县的库款勉强维持在0.3或低于0.3的实际情况，这与财政相关监测系统存在差异。
“基层财政部门普遍反映，为维持库款最低保障水平，有相当一部分支出政策未兑现，形成相当规模的应付款。考虑到基层存在大量延期支付事项，年底预算平衡缺口规模可能被低估，因为应付款和收支缺口只是被掩盖了，并没有消失。”报告称。
财科院调研中，库款保障水平低于0.3的市县中，有60.62%的地区认为2022年年底库款保障水平可能更加紧张。在库款保障水平勉强维持0.3的市县中，有70%的地区认为年底库款可能更加紧张。因此，库款保障水平的矛盾可能加剧并后延。
《报告》认为，近年来基建投资的资金来源结构已经从市场化融资为主转向财政资金支撑为主。从中长期角度，财政资金驱动的政府投资的回报率呈现边际下降趋势，可见政府性投资的边际产出不断下降，而政府性投资的财务成本主要依靠项目的收益进行偿还。因此，投资项目回报率下降也制约着宏观调控政策的效果和后劲。
财科院测算发现，中国基础设施的实际投资回报率虽有波动但整体上逐步趋于下降，从2003年的32%降至2021年的25%。
为缓解基层财政收支矛盾，去年中央对地方转移支付力度空前，各地财政多措并举增收减支，总体上县区财政运行平稳。
《报告》认为，2022年财政部门负重前行，通过多层次政策有效促进经济稳定。2023年经济预期虽有改善，但疫情放开和信心恢复等仍面临较大不确定性，经济社会发展对财政政策的期望可能会让各级财政继续承压。
《报告》称，针对经济、社会、生态环境等各领域的不确定性及其引致的公共风险，权衡好各类风险，基于风险逻辑确定优先顺序，有效对冲，实现公共风险最小化和国家治理效能的最大化。基于此，平衡好财政政策有效性与财政能力可持续性的关系，统筹各类财政政策工具，促进财政政策加力提效，这对各级财政管理、应对优化调控方式、加快经济复苏、推进财政改革和社会改革提出更高的要求。